为贯彻落实《中国制造2025》，工业和信息化部会同国家发展改革委、中国工程院制订并印发了《发展服务型制造专项行动指南》（工信部联产业〔2016〕231号，简称《行动指南》），这是推动服务型制造发展的指导性文件。近日，工业和信息化部产业政策司负责人就《行动指南》相关问题进行了解读。
一、出台《行动指南》的背景是什么？
《行动指南》是《中国制造2025》1+X体系的一个重要组成部分，其中“1”指的是《中国制造2025》，是我国未来十年制造强国建设的行动纲领；“X”指的是11个指南，是实施《中国制造2025》的细化配套措施。
《中国制造2025》给出了我国制造强国建设高端化、智能化、绿色化、服务化的总体导向。发布《行动指南》目的是引导制造和服务融合发展，加快制造业从生产型向生产服务型转变。这个方向，既是我国进入工业化中后期的现实要求，也是抢抓全球新一轮科技革命和产业变革机遇的重要措施，更是顺应国内国际市场需求升级的必然选择。当前，我国经济发展进入“新常态”，发展服务型制造，能够推动形成经济增长新动能，有助于实现“三个转变”，即中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。
二、怎样理解服务型制造的概念？
智能制造、绿色制造和服务型制造，是中国制造业转型升级的三个重要方向。关于服务型制造，在国内外的理论和实务层面都处于探索阶段，对其概念内涵也有各种不同的表述。《行动指南》在广泛吸收多方研究成果的基础上，结合中国制造业发展实际，给出了一个简明扼要的定义，得到制造强国建设战略咨询委员会专家的认可。
我们认为，服务型制造是制造与服务融合发展的新型产业形态，是制造业转型升级的重要方向。在这种形态下，制造业企业通过创新优化生产组织形式、运营管理方式和商业发展模式，不断增加服务要素在投入和产出中的比重，从而实现以加工组装为主向“制造+服务”转型，从单纯出售产品向出售“产品+服务”转变，有利于延伸和提升价值链，提高全要素生产率、产品附加值和市场占有率。
这个概念表达了三层涵义。一是产业形态层面，服务型制造是制造与服务融合发展的新型产业形态。加快服务型制造发展，对于优化产业结构，做优二产、做强三产都具有重要意义。二是融合方式层面，强调服务要素在制造业的投入和产出两个方面的作用，也就是既要发展基于制造的服务，也要发展面向服务的制造。三是发展成效层面，不仅要向价值链两端延伸，还要实现价值链整体提升。
三、推动服务型制造的发展有什么重要意义？
发展服务型制造，是现代制造业的发展趋势，也是促进生产性服务业协同发展的重要途径。
一是打造竞争新优势。一直以来，我们的比较优势在于产业门类全、产能大、价格低，能够以较高效率为全球市场提供价廉物美的产品。但是，中国制造业核心竞争力和创新能力仍然较弱，在国际产业价值链中总体处在中低端。发展服务型制造，以创新设计为桥梁，推动企业立足制造、融入服务，升级产品制造水平提升制造效能，拓展产品服务能力提升客户价值，将能够重塑制造业价值链。
二是培育发展新动能。工业化进程中产业分工协作不断深化，催生制造业的服务化转型。信息化则进一步加速了服务型制造发展。当前，我国经济发展进入新常态，要实现经济换挡不失速、产业结构迈向中高端，必须补足短板，加快制造与服务的协同融合，实现制造业转型发展。特别是要抓住新一代信息通信技术深度应用带来的与全球同步创新的难得机遇，在转变发展方式、优化经济结构中实现制造业可持续发展。
三是供给侧结构性改革新举措。从产业结构看，中国经济存在着低端产能过剩和高端产能不足并存的矛盾，要保持经济中高速增长，更好地适应国内国际市场需求升级的形势，必须在适度扩大总需求的同时，加强供给侧结构性改革。发展服务型制造，引导制造业企业以产需互动和价值增值为导向，由提供产品向提供全生命周期管理转变，由提供设备向提供系统解决方案转变，有利于改善供给体系质量和效益，顺应消费结构升级的需要。
四、从企业来说，服务型制造是一种增强竞争力的转型路径，《行动指南》如何把握政府和市场的关系？
《行动指南》将“市场主导，政府引导”作为第一原则，鼓励企业根据自身实际，在资源利用、生产组织、经营管理和商业模式等环节全面优化升级。政府主要从营造良好的产业发展环境，提供公共服务等方面开展工作。《行动指南》在起草过程中，特别把握了以下四个原则。
一是着力把握产业转型的导向性。《行动指南》将发展服务型制造作为推动制造业转型升级的重要途径，为企业指出转型升级的前瞻方向。重点强调在经济发展进入新常态的形势下，特别是在“互联网+”快速发展的背景下，制造业企业开展服务转型既是大势所趋，也是可行之举。鼓励制造业企业聚焦核心产品和业务，对内提升专业化和精细化水平，对外开展资源整合和分工协作，创新商业模式和服务形式，持续培育竞争优势，塑造核心竞争力。
二是着力把握路径方式的多样性。服务型制造是广泛出现在制造业各领域、各环节的新型产业形态。在转型的总体趋势下，具体的路径和方式千差万别，需要企业根据情况自行决策。《行动指南》深入分析各行业特点，总结提出对我国制造业企业转型有切实借鉴性和操作性的若干模式，供企业参考实施。我们充分尊重企业主体地位和首创精神，支持企业因地、因业，自主实践并创新发展服务型制造。
三是着力把握制造发展的阶段性。《行动指南》在目标设定、政策选择等多个层面，紧扣制造业中大多数企业发展的阶段性特征，加以引导。坚持贴近实际、稳步推进，选取一些经过市场检验、发展相对成熟的模式进行推广，力求引导企业解决服务转型中的共性问题，帮助企业找到切实可行的转型路径。通过推动这些制造业“中坚力量”的服务转型，带动我国制造业的整体提升。
四是着力把握政策引导的科学性。《行动指南》在服务型制造的整体推进上，更加注重引导发展方向、激发企业内生动力和凝聚社会多元合力。政府自身主要做好政策目标引导、营造良好生态、健全服务能力等基础工作。同时，注重和大众创业、万众创新、制造业与互联网融合发展等政策措施的协调衔接，力求充分形成政策合力，有效推动服务转型。
五、《行动指南》在发展服务型制造的总体思路和主要目标设定方面有何考虑？
《行动指南》在对服务型制造长期发展趋势把握的基础上，提出总体思路是：以制造业提质增效和转型升级为导向，加强政策引导，营造融合发展生态，增强支撑保障能力。支持企业聚焦核心业务和产品，加快服务模式创新、技术创新和管理创新，延伸和提升价值链。推动服务型制造向专业化、协同化、智能化方向发展，形成国民经济新增长点，打造中国制造竞争新优势。
最近三年发展的阶段性目标是，到2018年基本实现与制造强国战略进程相适应的服务型制造发展格局。同时从定性和定量角度提出了两类目标。
第一类是定性的发展目标：即三个“进一步”的分目标，包括创新设计引领作用进一步增强、协同融合发展水平进一步提高、网络化服务支撑能力进一步拓展。这三个分目标，是贯穿服务型制造各种模式的共性特征，也是有效提升制造业企业服务效益的重要抓手，需要整体推进。
第二类是定量的工作目标：即培育50家服务能力强、行业影响大的示范企业；支持100项服务水平高、带动作用好的示范项目；建设50个功能完备、运转高效的公共服务平台；遴选5个服务特色鲜明、配套体系健全的示范城市。“5155”是我们从工作上推动服务型制造发展的重要抓手，也是届时检验我们工作成果的重要指标。
其中，有一个对企业服务型制造发展的量化指标，即示范企业服务收入占销售收入的比重达到30%左右。按照中国机械工业联合会与德勤联合发布的《2014中国装备制造业服务创新调查》报告中显示，78%调查企业的服务收入占总营业收入比重不足10%，只有6%的调查企业占比超过20%。而德勤调查80家全球领先制造业企业，2010年服务收入平均比重约为26%。综合相关调研成果，《行动指南》将示范企业服务收入占比设定在30%左右，是完全可行的，也充分体现了发展的趋势和要求。
六、《行动指南》提出了四项行动，各个行动的目的是什么，彼此之间有何关系
《行动指南》以价值链为主线，为更好地体现服务型制造对价值链前、中、后各环节的提升作用，提出了设计服务提升、制造效能提升、客户价值提升和服务模式创新四项行动，分别简要介绍如下：
设计服务提升行动聚焦的是研发设计等环节，属于价值链的前端。设计服务提升行动的主要目的是引导制造业企业在价值链前端加大服务要素投入，推动设计与制造、消费与生产的融合，积极培育创新能力和核心竞争力。本行动主要包括推动创新设计发展和推广定制化服务两项任务。
制造效能提升行动聚焦的是价值链中端的制造环节，主要目的是实现生产制造的提质增效，带动价值链的底端抬升和整体提升。本行动包括优化供应链管理、推动网络化协同制造服务和支持服务外包发展等三项任务。
客户价值提升行动聚焦的是营销和售后等价值链后端环节，通过关注客户价值的实现，鼓励制造业企业延伸价值链，提升产品和服务价值。本行动包括实施产品全生命周期管理、提供系统解决方案和创新信息增值服务等三项任务。
服务模式创新行动是一项开放式的行动，着力引导制造业企业以其核心生产要素为基础，创新服务模式，在更大范围整合金融、人才和技术资本，提供更加系统、更加专业的“产品+服务”，打造市场竞争新优势。本行动提出有序发展金融支持服务和把握智能服务新趋势两项任务，其中最后一项任务不是具体的服务模式，而是一种发展趋势，旨在推动新服务、新模式竞相涌现。
这四项行动是并列和补充的关系。其中前三项行动分别聚焦价值链的三个环节，最后一项行动是对前三项行动的补充，引导企业探索发展。
七、《行动指南》提出的十项任务实际上对应着服务型制造的若干模式，这些模式是如何选择和确定的？
根据四大行动，《行动指南》提出了十项需要推进的工作任务，除了最后一项任务外，其他的可以视作是当前鼓励发展的服务型制造模式。
目前确定的十项工作任务，有的是具备一定的发展基础，可望在三年之内实现一定突破进展的工作。比如创新设计服务、定制化服务、全生命周期管理等。以定制化服务为例，不少服装企业已经取得了一定的成绩，在装备制造类企业中也开展了一些尝试，但仍需要制造业企业进一步利用信息通信技术，增强定制设计和柔性制造能力，实现生产制造与市场需求高度协同，强化用户体验，提升产品价值，形成对消费需求具有动态感知能力的设计、制造和服务新模式。
还有的模式目前尚处于探索阶段，但未来一定会蓬勃发展，比如信息增值服务、云制造服务等。对中小企业来说，将越来越多的采购使用工业云服务，承接专业制造业务，外包非核心业务，走专精特新发展道路。企业在转型升级过程中，还会不断创新，诞生一些新的模式，我们将跟踪行业进展，在今后的政策措施中不断完善。
《行动指南》特别强调要提升企业信息化水平，大力推动个性化定制、网络化协同制造服务，开展产品全生命周期管理，提供系统解决方案等，实现创新资源、生产能力和市场需求的智能匹配和高效协同，这些都与推动智能制造和绿色制造相一致，只是侧重点有所区别，服务型制造着眼于价值提升，更关注企业开展基于制造和产品的服务。
八、《行动指南》如何能够得以贯彻落实？
《行动指南》始终秉承“市场主导、政府引导”的原则。我们鼓励企业创新生产组织形式、运营管理方式和商业发展模式，加快向服务型制造转型。政府也将全面营造有利于服务型制造发展的生态环境，主要将开展以下几方面的工作：
一是强化产业政策引导。我们将在国家制造强国建设领导小组的统一领导下，密切部门分工协作。根据国务院要求加快推进简政放权和放管结合，提升制造业企业进入生产性服务领域的便利化水平，减少中间环节的审批事项。积极推动相关部门优化财政、税收、贷款、融资、土地、价格等政策，为制造业与服务业深度融合营造良好政策环境。
二是落实好年度工作任务。为了促进《行动指南》落实，我们按照制造强国建设领导小组要求，分解出17项重点工作任务，分别由各成员单位分工负责。在此基础上，我们细化落实了2016年度工作任务，共有40项。各部门将围绕相关工作任务，不断将各项工作落到实处。我们还将推动各地根据本地区实际出台政策、分解任务、落实到具体的部门和人员，确保政策落地。
三是开展示范宣传推广。《行动指南》设立了五个专栏，都是需要抓紧落实的具体任务和重点工程。我们将重点围绕这些任务和工程，积极开展示范企业、示范项目和示范平台的创建工作，健全示范评价体系和遴选管理工作办法。加强经验总结和案例推广，总结出版示范案例集。开展“服务型制造万里行”活动，邀请专家学者走进各地、走进企业开展政策宣贯、现场诊断和咨询服务。我们还将深入开展调查研究，及时跟踪国内外服务型制造发展新趋势、新模式，通过各种形式加大对服务型制造概念、理念、实践和绩效的宣传推广。
四是夯实发展基础。推动公共服务平台建设，整合生产制造以及研发设计、系统集成、监测认证、专业外包、市场开拓等服务资源，连接产学研政各方力量，健全服务型制造公共服务体系。深化理论研究，逐步完善统计调查体系，探索开展服务型制造概念术语、参考标准和评价体系研究制订和应用推广。加快高端化、复合型人才的培养和引进，建设“经营管理人才+专业技术人才+技能人才”的服务型制造人才发展体系。搭建多层次服务型制造国际交流平台，鼓励地方、园区、企业创新合作方式，推动国际交流合作。
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